宣城日报｜开展“小快灵”立法工作的情况与思考

  近年来，宣城市人大常委会深入学习贯彻中央人大工作会议精神，积极践行全过程人民民主，紧密结合地方实际，紧扣社会关切，突出宣城特色，彰显人民立场，先后出台多部“立得住、行得通、真管用”的地方“小法”，把党对地方立法工作的新要求落实到立法工作的全过程，推动地方立法迈出新步伐、取得新进展。

  一、基本情况

  2015年5月，经省人大常委会批准，宣城市人大常委会开始行使地方立法权，本着践行初心使命、立法为民的理念，坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则，先后制定出台了《宣城市敬亭山风景名胜区条例》《宣纸保护和发展条例》《宣城市文明行为促进条例》《宣城市传统村落保护条例》《宣城市居家养老服务条例》《宣城市民宿促进条例》等13部地方性法规。已制定出台的实体法规中，除《宣城市城市管理条例》《宣城市住宅小区物业管理条例》体例相对复杂，条款比较多，其余法规均践行“小快灵”的立法思路和方式，坚持问题导向，努力做到特色鲜明、精准精细。

  二、主要做法

  （一）突出“小”字，在立法项目上贴近民心

  解决人民群众普遍关心的“关键小事”，是立法法赋予设区的市地方立法权的初衷，是运用国家立法权惠及民生的重要手段。近年来，在编制立法规划和年度立法计划时，立足群众关注关心的身边事、烦心事，努力做到立法项目贴近民心、回应民需。立法保护一张纸。宣纸有着“纸中之王”“千年寿纸”的美誉，是中国传统古典书画的重要载体和传统手工纸品中的杰出代表，更是宣城人民的骄傲。市人大常委会聚焦宣纸行业的关键节点和突出矛盾，主导启动《宣纸保护和发展条例》立法工作，力求通过法规的制定和宣传，加强宣纸制作技艺的保护和传承，促进宣纸产业持续健康发展，提升宣城作为“文房四宝之城”的知晓度，提高城市文化软实力。立法保护一个村。传统村落不仅是中国传统文化的有效载体，更寄托着中国人的浓郁乡愁。宣城历史文化底蕴深厚，传统村落资源丰富，入选国家级传统村落名录和安徽省传统村落名录总数位居全省第二。如何在工业化、商业化的大潮中活化利用并保护她们，发挥其独特的历史文化价值，需要通过法治手段予以充分保障。作为全省首部针对传统村落整体保护的地方性法规，《宣城市传统村落保护条例》精准聚焦问题，不求“高大上”，该简则简、该细则细。如规定传统村落名录公布之日起一年内，应当组织编制完成传统村落保护发展规划，并明确编制审批主体；鼓励原住村民在原址居住，促进村落原有形态、生活方式的传承延续；市、县两级人民政府应当根据发展规划将相关经费纳入本级财政预算等。这部法规的出台，是市人大常委会回应人民群众新要求新期待的生动实践，被评为安徽省2020年度行政立法十大事件。立法保护一群人。随着老龄化社会的不断加速，养老问题已经成为不容忽视的严重社会问题。而在宣城，98%以上的老人选择居家养老。为把有限的立法资源用到解决突出问题上，做到“量身定制”，市人大常委会制定出台了《宣城市居家养老服务条例》，着力解决居家养老的社区用房、适老化改造、老年助餐、子女照护等难题，有效应对家家都有老人，人人都会变老的现实问题，全文只有30条，干货满满，关爱十足。

  （二）立足“快”字，在立法程序上提升质效

  相对于国家层面的立法而言，地方立法体现出快捷便利的特点，针对地方社会治理中的突出问题，能够迅速作出反应，在立项、起草、审议等各环节中能够快速形成工作成果。近年来，市人大常委会在地方立法中紧扣突出问题，加快立法步伐，提升立法质效，充分发挥了地方人大立法权在市域社会治理现代化中的作用。

  同时，“快”不是时间上越短越好，还应包含立法程序上的畅快，最大限度地发扬民主、体现民意，最大限度地将党委意图和群众意愿有效衔接，最大限度地整合不同利益群体的诉求，防止因利益冲突迟滞社会治理质效，画出最大同心圆。在《宣城市燃放烟花爆竹管理条例》制定过程中，有人认为燃放烟花爆竹是传统习俗，且还涉及烟花爆竹经营者的生计问题，不宜禁限；也有人认为，燃放烟花爆竹是陋习，禁放是大势所趋，更存在城市人口密集区的空气污染、安全隐患问题；等等。如何有效地把各种不同的诉求整合起来，是立法过程中要着重研究的难题。为此，市人大常委会始终坚持从群众中来到群众中去的工作方针，组织开展问卷调查，深入了解社情民意，组成调研组赴县市区开展调研，广泛征求部门、乡镇（街道）、村（社区）、基层立法联系点、人大代表、烟花爆竹经营者的意见，充分听取各方意见，凝聚立法共识，为提高立法质量和立法精准性提供了有力支撑。最终，通过明确主城区禁放的原则性和授权各县市区划定禁放范围的灵活性相结合、城市与农村不同要求相结合、有组织燃放和个别燃放不同要求相结合等方式，进而达成了立法共识，立法工作得以顺利推进。该条例仅有19条，全文公布后，得到了广泛认可和支持。

  （三）落实“灵”字，在立法效果上体现实惠

  地方立法要做到“灵”，真管用，为地方社会治理提供有效的制度供给，一是法规内容要具有可操作性、有针对性，能有效解决地方社会治理中的特殊问题；二是要抓好法规的贯彻落实。我市创成全国文明城市后，市人大常委会随即启动了《宣城市文明行为促进条例》地方立法工作。立法过程中，开展了文明行为网络评选活动，共有4万余人次参与了相关意见建议的征集活动，既为进一步巩固文明城市创建成果营造了浓厚的社会氛围，也推动了广大人民群众直接参与地方立法，最终将人民群众关注的城市养犬、高空抛物、礼让斑马线等12类问题悉数纳入条例规范，使立法的过程成为普法的过程。徒法不足以自行，为抓好地方性法规的贯彻实施工作，2021年，市人大常委会在全省率先出台《关于全面加强地方性法规贯彻实施工作的决定》，以制度建设推动形成地方性法规贯彻实施的长效机制。明确在地方性法规实施满一年后，市人大常委会应当对制定出台的地方性法规组织开展执法检查，推动地方性法规全面进入执法、融入司法、列入普法、纳入监察。要求地方性法规成为行政机关执法依据，成为司法机关判例适用，列入社会普法宣传目录，成为干部履职监察要素，有效解决了设区的市地方立法的“后半篇文章”问题，提升地方性法规在地方社会治理中的权威性。

  三、几点思考

  （一）选好小切口是“小快灵”立法的前提。虽然近年来我市在编制五年立法规划和年度立法计划时，着眼于“立得住、行得通、真管用”来选项立项，但是随着地方立法工作的持续推进，选“好”项目的难度日益增大。一是有特色的地方立法项目越来越少。2015年以来，各地在取得地方立法权后，本着“急用先立”的要求，在立法选项时，普遍将地方立法权限所涉领域中具有本地特色的项目纳入了立法计划，形成了一波地方特色项目立法的高潮，但是随着时间的推移，有特色的项目越来越少，“小快灵”立法的空间相应也在不断缩限。二是对地方立法权限的理解不一。虽然修改后的立法法已将市级立法权限从三项增加到四项，但对上述事项范围，各方面的认识不尽一致，特别是对具体哪些事项属于城乡建设和管理事项，哪些是基层治理的范围，认识和理解上比较模糊。按照立法法的规定，市级地方性法规与上位法的关系遵循“不抵触原则”，但实践中，“不抵触原则”有变成“有依据原则”的倾向，市级立法的补充性、探索性的功能作用不能有效发挥，也在一定程度上影响了“小快灵”立法进一步向纵深发展。三是受限于立法能力和水平。坚持“小快灵”立法，选题小是前提、内容细是灵魂、结构精是特征、广参与是关键。而要做到以上几点，要求立法工作人员不仅要具备较高的法律素养，同时还要具备较丰富的社会经验和良好的文字综合能力，更要具备较强的协调各方的能力。就市级层面而言，无论是人才的质量，还是人才的数量都相对缺乏，立项时往往难以从纷繁的基层治理事务中去粗取精、去繁就简，“小切口”选题难度较大。  

  （二）坚持立法原则要求是“小快灵”立法的应有之义。每一部“小快灵”立法看似条款较少，但要做到短小精悍，必须牢牢把握地方立法的科学规律、自觉践行全过程人民民主、严格落实立法权限，不越权不放水。为此，必须严格、严肃把控立法程序，不搞变通、不打折扣，从立项到征求意见、从起草到调研论证、从修改到审议表决，每一环节都要严格履行到位，不宜一味求快，防止“萝卜快了不洗泥”，要始终将科学立法、民主立法、依法立法的原则要求贯穿落实到“小快灵”立法的全过程。

  （三）加强统筹协调是“小快灵”立法的保障。“灵”不仅是立法的问题，更重要的是执法的问题。立法法赋予设区的市人大及其常委会立法权之初，相关政府部门一度有较高的立法积极性，普遍希望通过地方立法权来解决本部门行政管理中的突出问题。可是近年来，政府部门立法的积极性明显下降，这虽然有多种因素的影响，但其中立法能否有效解决管理中的突出问题是重要的影响因素。鉴于执法部门在社会治理的第一线，对治理工作中的问题症结、群众需求以及解决问题的方案最熟悉，且最终法规也由他们来执行，为此，我们在坚持“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”格局的基础上，探索构建了人大和政府分管领导双组长制、提前介入立法论证制、捆绑式起草调研制等工作机制。在立项阶段，就注重调动执法部门参与的积极性，将执法部门和群众共同关注的问题，确立为立法项目；在法规起草阶段，将相关执法部门纳入工作专班，充分尊重执法部门的意见建议；在审议修改阶段，邀请执法部门列席会议，听取组成人员审议意见，说明相关立法原意，推动形成了多方发力、齐头并进的工作氛围，为法规的贯彻执行奠定良好的基础。（文/陈明明）